对农村公安机构改革的思考
在我国，农村人口占全国人口约70％以上，农村工作始终是党和政府工作中一项十分重要的工作。作为农村公安机构的改革也是全部公安工作的一项重要内容，涉及方方面面。但从目前情况看，农村公安机构的设置与农村行政区划基本一致，它是建国以来，随着国家政权的巩固和各行政区划相继调整完善的过程中，随之产生的专政机关之一，并在巩固国家政权，促进社会主义建设中发挥了应有的作用。在改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制建设的不断完善，全面建设小康社会任务不断繁重的新形势下，现行农村公安机构在许多方面呈现出不适应新形势需要的地方。面对新形势下农村社会治安出现的新情况、新问题，现存的农村公安机关体制要很好的发挥职能作用，确保一方平安，就必须进行机构改革。
一、农村公安机构设置与新形势发展需要出现不适应的方面。
农村公安机构是指依据国家行政区划，在县或县级市设置的公安机关。建国以来公安工作的实践证明，在计划经济体制条件下，农村公安机关为维护农村社会治安秩序发挥了巨大的作用，并且在长期的实践中，逐步形成了与计划经济体制相适应的农村公安体制。具体而言，其模式与一般行政机关相一致，即在县（市）人民政府内以行政职能部门设置县（市）公安局，接受地方党委政府和上一级公安机关的双重领导；内部机构按上级公安机关业务对应设科、所、队、室，受本局领导和上级公安机关业务部门指导；以乡（镇）区划为据设派出所，接受县（市）公安局和乡（镇）党委政府的双重领导，这种“两级多层”式的农村公安体制，在计划经济年代所起作用是肯定的。但是随着社会主义市场经济体制的不断完善，全面建设小康社会的任务日益繁重的新形势下，农村公安工作由过去那种静态管理转变为如今的动态管理之后，计划经济条件下形成的农村公安体制，已显得难以适应新形势发展的需要，诸多弊端在工作中逐步显露出来。主要反映在以下几个方面：
（一）内部机构过多，一乡一所不完全合理。
农村县（市）公安局在内部业务机构设置上，只考虑上下对应，没有考虑每个专业部门工作量大小和一个县（市）公安局的警力编制多少，使农村县（市）公安局业务机构由几个增至十几个，形成机构虚设，警力分散，人浮于事。农村派出所也一味地追求一乡一所，把有限的警力分配在广大的农村。这样从工作面看，是业务健全，警力下沉第一线，形成面面俱到，无所不包。但从实际工作看，由于农村每个县（市）情况不同，所反映的社会治安复杂程度上不仅不一样，而且就一个农村县（市）的各个乡（镇）而言，所处的地理位置不同，所表现的社会治安形势也不同，这就与那种业务部门上下对应，一乡一所设置形成不合理对应，表现在工作中，业务工作量大的部门、派出所没黑没白的干，干的人累经费紧；而一些业务工作量小的部门和派出所出现人浮于事，干与不干一样的现象，甚至有些业务部门和乡（镇）派出所在工作中容易出现越位或脱岗情况，对整体工作产生消极影响。表现为苦乐不均，功过不清，出工不出力，出力无功等。
（二）分工过细，以业为界。
由于农村县（市）公安机关受到不同县（市）人口、资源及经济发展等诸多条件制约，在公安队伍的编制、社会治安形势反映等方面都形成不同的情况，在片面强调业务对口的情况下，形成一个业务部门少则一、二个民警。而在实际上，农村公安机关有些专业工作量并不大，甚至有些农村县（市）公安机关在某项专业上一年没有几项具体任务，结果是不仅分散了警力，而且还造成忙闲不均，一定程度上浪费了警力，加之工作中往往都强调各自工作的重要，涉及到全面工作时各唱各的调，以业为界，使有限的警力难以形成集中并形成“拳头”。
（三）职能交叉 ，责任不明。
虽然法律法规对公安工作及各警种职责、部门之间分工有明确规定，但实际工作中难以有效执行，在基层派出所表现为上面千条线，下面一根针，什么都干什么也干不好，县（市）公安局的业务部门把本应属于自己工作任务压到基层派出所，自己便高高在上，发号施令。在业务部门之间表现为业务越来越多，且相互交叉重叠，在利益驱动的影响下，出现了“有利的事情争着办，无利的事情推着转”极不正常的局面。
（四）压职压级现象严重，挫伤了一线民警的积极性。
农村县（市）公安局，无论是人员数量还是专业项目都超过其他行政机关几倍甚至是十几倍，而机构级别却同属科局级，领导职数也无差异，技术职称更谈不上享受，俗话说“庙小和尚大不了”，一线民警不但工作辛苦，而且随时都有流血牺牲的可能，但行政职级上不去，“辛辛苦苦几十年，自始至终是科员”，便是基层民警级别的写照。另一方面，其他行政事业机关已经妥善的解决了工作人员初级、中级甚至高级专业职称的问题。可是一线民警特别是一些技术岗位上民警的专业职称问题至今尚未得到妥善解决，由于工资基数、职务工资甚至警衔都与行政职级、专业职称挂钩，使一线民警的政治、经济、荣誉待遇都受到影响，严重地挫伤了一线民警的积极性。
（五）机关化倾向严重，非警务活动较多。
农村县（市）公安局由于编制隶属地方政府，人权、物权、财权都归地方管理，一些领导同志对公安机关的性质、地位、任务缺乏正确的认识，把公安机关混同于一般行政机关，致使农村公安工作机关化倾向严重，实战功能上减退；某些地方经常指派公安机关从事非警务活动，所谓的“催粮要款、刮宫流产、封山禁牧、拆房搬迁”全包揽。一些地方财政困难，公安机关办案经费不能保证，使公安工作受到制约，影响了农村公安职能作用的正常发挥。由于现行农村公安体制存在上述诸多不适应方面，严重削弱了农村公安“打、防、管、建”的能力。
面对严峻的农村社会治安形势，农村公安体制的种种不适应方面，特别是在新的形势和新的任务面前，只有通过改革，农村公安工作才有出路。
二、农村公安机构改革的几点思考
《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》明确指出，公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。农村公安机关是不例外的，它的机构改革应体现出依法行政、司法专政和因地制宜、突出实战的特点：
（一）打破上下业务对应的规矩，从实战出发，设置五大职能系统。即：1、信息综合管理大队，其主要任务是承担公安后勤保障以及公安系统上下、内外联系的工作。将现有的秘书、信访、指挥中心、通讯、财务、装备等工作内容统管起来；2、治安警察大队，其主要任务是依据国家治安行政管理法律、法规开展治安管理工作。将现有的户政、警卫、出入境管理、治安管理、内部单位治保、消防等工作内容统管起来，并指导基层派出所业务工作；3、刑事警察大队，其主要任务是依据刑事法律、法规开展刑事侦查工作与刑事诉讼顺利进行的保障工作。将现有的政治侦查、刑事侦查、经济侦查及看守所管理等侦察工作任务统管起来；4、交通警察大队，其主要任务是依据道路交通管理法律、法规开展道路交通安全管理工作；5、队伍管理大队，其主要任务是承担与公安队伍建设有关的工作，将现有的政工、法制、纪检、督察统管起来。这样的机构设置，消除过去上下业务对应，人力、财力分散的不利弊端，把有限的警力相对集中，达到整合警力，激活资源，提高工作效能。
（二）结合撤乡并镇的机遇，把农村派出所做大做强。农村派出所是农村县（市）公安局的派出机构，是农村公安工作的根基，是密切联系群众的桥梁和纽带。它的设置必须从每个农村县（市）社会治安形势需要出发，可设一乡一所，也可设若干乡一所，在没必要设所的乡（镇）设警务室，对群众实行预约工作。主要依据区域范围、人口数量、地理位置以及区域内治安状况等因素而言，派出所接受县（市）公安局领导，受乡（镇）党政与人大监督；每个派出所的警力配置应在8—15人之内，个别所的警力，也最少不能少于5人。这样也既能把有限的警力集中到一起，形成“拳头”，应对复杂的社会治安问题，又能把有限的经费、装备节约集中使用，也能把群众需要急办的事项通过预约时间、地点及时办理，同时减少一部分乡（镇）的非警务活动的困饶。
（三）以适应新形势，打破业务界限，组合一支快速应急队伍机制。随着改革的不断深化，一些在城市出现的群体性事件、突发性事件和暴力性案件，也在农村逐渐出现，并有不断增加的趋势。为此，为了有效的应对各种事件的发生，农村县（市）公安机关要按照处置有关事件、案件的预案，组建一支快速反映应急队伍，形成在规定的时间内集中到齐，在指定的卡点上岗按时堵截，在需要集中警力处置的事件中能够统一指挥，各负其责的机制。这种机制是平战结合，以平时工作为主，加强演练，到实战时，形成全局一盘棋的思想，上下统一，内外协调一致的机制。
（四）在机构改革设置中要注意解决职责待遇的问题。职责待遇涉及每个民警的切身利益，关系整个公安工作的活力问题，农村公安机关更体现的直接。改革后的农村县（市）级公安局成为副县级单位，设局长、政委各一名，副局长五人；各警察大队是正科级，各警察大队根据业务量大小下设中队，五个大队正职分别由五个副局长兼任，警察大队副职若干，并兼任中队队长，派出所为副科级，设所长一人，教导员一人，另外要根据每个县（市）公安局的实编警力，设相应的虚职，以解决一部分技术岗位上的民警和一些在一般岗位上做出贡献的老同志待遇，从而使农村公安机关行政职数成为上下衔接，比例合理的行政等级。
三、改革后的农村公安机关体制要体现出以下优点
一是指挥灵活。由于改革的不断深化，人财物大流通是必然趋势，农村公安跨界联合行动必然随之增多，增加垂直领导力度，是下管一级成为现实，将来协调难、统一难、指挥难的问题将得到很好的解决，体现了公安机关的准军事性；
二是内部职责分明，分工合理。根据五大类功能划分，各系统的工作界限很清晰，克服了过去交叉重叠推委扯皮的弊病；
三是重点突出，由于公安工作各项业务都是长期性的，各警种都有自己的侧重点，警力集中于五大系统和中心派出所，便于各自重点工作的开展；
四是警力分布合理，撤消边远派出所，成立中心派出所和五大系统合并，相对加强重点需要，也兼顾了一般面上工作。
